摘要：起诉期限是原告提起行政诉讼并获得受理的法定起诉条件之一。在行政诉讼中，起诉期限应当如何适用并进行完善，不仅是司法理论界探讨的重要课题，也是司法实践中的重要问题。本文主要从以下几个方面对行政诉讼的起诉期限进行探讨：一、起诉期限的概念和特征；二、目前我国行政诉讼中有关起诉期限的规定与适用；三、在司法实践中因适用起诉期限产生的几点困惑；四、对完善起诉期限提出几点建议。
关键词：起诉期限、诉权、扣除期限
以下正文：
一、起诉期限的概念与特征
(一)起诉期限的概念
起诉期限是指行政相对人和利害关系人就特定的行政纠纷向法院提起诉讼的时间限制，目前在我国而言主要适用于行政诉讼领域。在行政诉讼中设立起诉期限制度一方面有利于敦促当事人及时行使诉权，维护自身合法权益，另一方有利于维护社会安定，提高行政机关的公信力。
（二）起诉期限与诉讼时效的区别
在实践中，起诉期限与诉讼时效容易被混淆，但二者实际上存在较大差异。
1、适用的诉讼领域不同
虽然我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，但诉讼时效这一概念主要适用于民事诉讼领域，行政诉讼中没有引进这一概念，而是创设了起诉期限这一制度，亦形成了行政诉讼的特征。
2、期限的扣除、延长适用的情形不同
起诉期限借鉴了民事诉讼法中的除斥期间的概念，为不变的期间，不能中止中断，但依法可以扣除和延长。而诉讼时效可以中止中断，为可变期间，能归于重新计算。
3、法院审查的主动性和后果不同
行政诉讼中的起诉期限法院应当依职权进行审查，且审查贯穿整个行政诉讼过程中。超过起诉期限在行政诉讼中意味着丧失起诉权，法院应当裁定不予立案，对于已经立案后才发现超过起诉期限的案件法院应当裁定驳回起诉。且该审查贯穿行政诉讼一审、二审阶段，一审期间未发现原告起诉超过起诉期限的，二审期间发现的亦应当撤销原裁判，裁定驳回原告起诉。
民事诉讼中的诉讼时效法院不能依职权进行审查，且超过诉讼时效仅意味着仅丧失胜诉权，在被告不对诉讼时效提出异议的情况下法院应当依法进行实体审理，被告对原告诉讼时效提出异议且成立的，法院应当判决驳回原告诉讼请求。
4、期间开始的起算点不同
行政诉讼中起诉期限的起算点有几种情形，采用的是客观标准。一般来说起诉期限从知道或应当知道行政行为作出之日起计算，但同时存在几种特殊起算点：①没有告知起诉期限的，从知道或应当知道起诉期限之日起计算。②不履行法定职责的，从行政机关履行法定职责期限届满之日起计算。③最长期限的起算点，从行政行为作出之日起计算。
民事诉讼中诉讼时效的起算点比较固定，原则上为知道或知道权利被侵害之日起计算，以当事人的主观感知权利被侵害为标准。
二、目前我国行政诉讼中起诉期限的规定与适用
（一）知道起诉期限的情况下，当事人就行政行为直接向法院提起行政诉讼的期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。根据上述条文，在知道起诉期限的情况下，当事人针对行政作为直接向法院提起行政诉讼的起诉期限原则上为6个月。但是根据特别法优于一般法的规定，在其他法律对起诉期限有特别规定的情况下，应当适用特别规定。笔者认为，从保护当事人诉讼权利的角度出发，若特殊规定的起诉期限长于6个月则应当适用特殊规定；若特殊规定短于6个月，则应当适用6个月的规定，以保证当事人的起诉权利。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人、或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起行政诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。故根据上述规定，在知道起诉期限的情况下，当事人针对行政不作为直接向法院起诉的，起诉期限为行政机关履行期限届满之日起六个月内。
（二）知道起诉期限的情况下，当事人经复议后向法院提起行政诉讼的期限。
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五内向人民法院提起行政诉讼。众所周知，复议决定可以是维持原行政行为也可以改变原行政行为，亦可以以不符合受理条件为由驳回申请，还可以对申请人的申请不予答复，即行政不作为。对于上述不同的复议决定，如当事人不服的，按法律规定均应当在15天内向法院提起行政诉讼。笔者认为，笼统的规定经复议后的起诉期限为15日，存在不合理之处。复议机关作出改变原行政行为的复议决定或者是以不符合受理条件为由驳回申请的，实际上是作出了新的行政行为，针对复议机关作出的行政行为不服的起诉期限为15天，而针对其他类型的行政行为不服的起诉期限为6个月，同样是行政行为，起诉期限的差别较大。同时，复议机关不作为的，申请人若选择就复议机关不作为的行为起诉的，起诉期限为履行职责期限届满之日起15日内，而其他行政不作为的案件起诉期限为履行职责期限届满之日起6个月内，同样是行政不作为，其基本属性相同，但起诉期限差别较大。
（三）不知道起诉期限的情形下，适用特殊的起诉期限规定。
我国目前并没有行政程序法典，没有统一的诉权告知制度，对诉权的告知规定散见在《行政处罚法》、《行政强制法》、《行政许可法》等法律之中。笔者认为，诉权来源于法律的规定，不是来源于行政机关的告知。诉权告知是一种教示制度，是否告知诉权并不必然影响行政行为的成立与生效，但在构建服务型政府的理念下，为了更好地指引行政相对人积极主动维护自身合法权益，也为了行政管理秩序更快的稳定下来，行政机关在针对行政相对人作出行政行为的同时应当告知诉权和起诉期限。但在实践中仍存在未告知诉权、错误告知诉权或者无须告知诉权的行政行为。
1、未告知诉权的起诉期限。我国《行政诉讼法》中并未对未告知诉权的行政行为规定特殊的起诉期限，该规定一直以来存在于司法解释之中，现行《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
2、错误告知诉权的起诉期限。目前我国对错误告知诉权应当如何适用起诉期限的问题并未进行规定，笔者认为，应当坚持就长不就短的原则，①在行政机关错误告知的诉权超过法定的起诉期限时，行政相对人若出于对行政机关的信赖，根据其告知的诉权及起诉期限的指引，超过法定期限但并未超过该错误指引的起诉期限向法院提起行政诉讼的，从保护当事人合法权益的角度出发，应当承认其未超过起诉期限，但仍要尊重行政诉讼中关于最长起诉期限的规定。②在行政机关错误告知的诉权少于法定的起诉期限时，从保护当事人合法权益的角度出发，因诉权来源于法律的规定，不是来源于行政机关的告知，故仍应当以法定的起诉期限为准。但当事人可能因错误指引在较短时间内匆忙向法院起诉，导致出现当事人准备不充分的情形发生。因此对于行政机关的错误告知诉权的，法院可以在裁判文书中进行否定性评价或者发送司法建议函
（四）最长起诉期限的规定
《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼，人民法院不予受理。根据上述规定，行政诉讼中的最长起诉期限为五年和二十年。笔者认为，我国对于涉及不动产的行政案件规定的最长起诉期限远远长于其他行政案件，而不动产案件涉及当事人的利益并不必然大于其他类型案件，且起诉期限并非越长越有利于维护当事人的合法权益。
（五）不受起诉期限限制的行政行为
2015年5月1日起正式施行的修订后的《行政诉讼法》增加了确认行政行为无效的判决方式。无效的行政行为自始无效，不因时间经过而生效，故针对无效的行政行为提起行政诉讼的，不受起诉期限的限制，且不受最长保护期限的限制。
（六）行政协议的起诉期限
我国《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。笔者认为，行政协议的案件属于新类型行政诉讼案件，对于该类型案件的审理和判决，我国目前没有制定较为完善的法律及司法解释予以规范。而行政协议并非单纯的单方行政行为，其同时具有民事协议的属性，故在起诉期限的适用上，亦可以参照民事诉讼法的有关规定。具体来说，针对行政机关单方变更、解除行政协议提起行政诉讼的，行政机关的单方作为行为，应当适用行诉法的起诉期限规定。针对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起行政诉讼的，更类似于民事合同中的违约行为，应当参照适用民诉法上有关诉讼时效的规定。
三、在司法实践中因适用起诉期限产生的几点困惑
（一）起诉期限是否越长越好。
笔者认为，“良好公共行政的公共利益所提出的要求是，对于公共机关有目的地行使权力作出的决定，除非为实现利害关系人的公正绝对必须，不应当让公共机关和第三人觉得该决定的法律效力长期悬而未决”。[1]设定过长的起诉期限，对原告来说，通过诉讼维护自身合法权益的时间更长，但是也容易出现原告不积极行使权利，成为权利“沉睡者”的问题。对于行政机关来说，其作出的行政行为在很长一段时间内处于一种不稳定的状态，有因相对人随时提起诉讼，而被撤销或确认违法的可能，亦不利于社会管理秩序的稳定。对于其他与行政行为有利害关系的人来说，因行政行为一经作出即具有法律效力，其根据行政行为设定的权利义务，安排、进行了社会活动，一旦经过较长时间后该行政行为仍存在因他人的起诉而被撤销的可能，那么对于未起诉的利害关系人来说也不公平。对于法院来说，行政行为经过较长时间后才提起诉讼的，对于查明事实也存在一定障碍，亦违背了司法对行政活动的谦抑和尊让。
（二）审查案件时，是否首先审查起诉期限。
行政诉讼区别于其他类型诉讼案件的特点之一，就是进行实体审理的“门槛”较高。在行政诉讼司法实践中，以超过起诉期限裁定不予立案或驳回起诉是一种较为常见的裁定方式。正所谓行政诉讼三大宝：起诉期限、受案范围、利害关系。那么对案件进行审查时，是否首先审查起诉期限呢？笔者认为，对一个案件是否符合立案条件，在审查时应当遵循的逻辑顺序是受案范围、利害关系、起诉期限、管辖法院。在审查时，首先要看被诉行政行为是否符合行政诉讼的受案范围；其次审查原告与被诉行政行为是否具有利害关系，即是否具有原告资格；再次才审查被诉行政行为是否超过法定的起诉期限。虽然在审查时，提起行政诉讼的行政行为若超过起诉期限，直接以此为由裁定不予立案是最为便捷的处理方式，但是越过前列条件直接对一个行政行为是否超过起诉期限进行审查，既不符合逻辑，也不利于纠纷的化解。
（三）对超过起诉期限的行政行为，当事人采取申请行政机关履行法定职责的方式，对行政机关的答复或者不答复的行为起诉，以规避起诉期限的如何处理。
在实践中出现很多类似的“曲线救国”策略，对当事人产生实际权利义务影响的行政行为已经超过法定的起诉期限，当事人往往不直接起诉该行政行为，而是向作出该行政行为的行政机关要求履行法定职责或者要求纠正“错误”，行政机关若置之不理，则提起不履行法定职责的诉讼；若行政机关给予答复，当事人则就该答复提起行政诉讼。笔者认为，这类诉讼实际上浪费了司法资源，亦达不到当事人起诉的最终目的。当事人提起诉讼的最终目的仍然是对最初的行政行为不服，想要解决的法律关系亦是受原行政行为调解的法律关系。同时，对于行政机关不答复的行为，若法院判决行政机关履行答复职责，行政机关作出答复后，当事人不服的，又可以继续对答复行为提起行政诉讼，但该答复一般情况下是重复处理行为，没有设定新的权利义务，法院对此裁定不予立案，显然陷入了程序的空转。然而对于上述行政诉讼，我国目前没有相应的规范制度，造成司法实践中出现很多类似案件，没有任何实践意义。
（四）起诉期限扣除适用于哪些情形。
行政诉讼中的起诉期限虽然不能中止、中断，但是可以依法予以扣除。目前我国法律仅规定因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。笔者认为，对于不可抗力的理解，在实践中较为明确，是指不能预见不能避免的客观情况，主要包括自然灾害、政府行为和突发事件。而对于其他不属于自身原因的情形，法律没有进一步明确，在实践也没有较为统一的适用标准，导致法官在审理案件时自由裁量权较大。虽说该规定有利于保证当事人充分行使行政诉权，避免因非自身原因导致诉权丧失。但是在目前的司法环境下，较大的自由裁量空间导致法官在适用该条时不敢轻易作出判断，若自由裁量权的适用得不到上级法院的认可，对案件的合格与否也会产生影响，因此没有细化的标准和规定，使得该条在实践中难以操作形同虚设。
四、对完善起诉期限提出几点建议
（一）进一步统一司法审查的起诉期限适用
我国目前对直接起诉与经复议后起诉的起诉期限规定了“二元”模式，笔者认为经复议作出的行政行为与其他行政行为本质上并没有太大区别，特别是经复议作出的改变原行政行为的复议决定，因此笔者认为，对二者没有必要进行区分设置起诉期限，且取消“二元”模式也有利于统一司法审查的标准。同时对于最长起诉期限，单纯以行政行为是否涉及不动产来区分适用5年和20年的最长期限也不合理，也应当进一步设立统一的标准，且过长的起诉期限不利于法的安定性和当事人合法权益的及时保护，笔者认为均适用10年的标准较为合理。
（二）进一步明确扣除起诉期限的适用情形
明确扣除起诉期限中属于或不属于自身原因的情形，对规范法官的自由裁量权及保障当事人诉权的行使具有重要意义。
1、因行政机关的承诺而耽误的起诉期限应当予以扣除。行政相对人或其他利害关系人对行政行为不服，向作出该行政行为的行政机关提出异议，请求解决。行政机关承诺在一定时间内给予解决，行政相对人或其他利害关系人出于对政府的信赖，未向法院起诉，而是等待行政机关解决而耽误的时间，应当视为不属于自身原因而耽误起诉期限。否则当事人因信任行政机关导致丧失起诉权，不仅侵犯了其合法权益，也使得政府部门公信力丧失，有违诚实信用原则，更不利于社会的稳定。
2、因集中管辖后管辖法院的变更而耽误的起诉期限应当予以扣除。目前，我国一部分地区开始实行行政案件跨区域集中管辖，虽然已经进行了必要的宣传，但是因实施时间较短，且部分当事人获取信息的渠道有限，在实践中当事人根据行政诉讼法中的管辖规定，向行政机关所在地法院提起行政诉讼而耽误起诉期限的，应当视为不属于自身原因而耽误起诉期限，依法应对耽误的合理时间予以扣除。
3、因限制人身自由、身患重病等耽误起诉期限的应当予以扣除。当事人因被限制人身自由、身患重病昏迷不醒导致客观上不能亲自或者委托他人向法院提起行政诉讼的，所耽误的期间应当予以扣除。
4、因信访、投诉而耽误起诉期限的不能予以扣除。信访是我国法律规定的一种救济途径，当事人在行政行为作出后选择上访、信访，而非向法院提起诉讼的方式寻求救济，是其自身对救济途径的选择，且选择上访与选择向法院起诉并不矛盾，故此因上访而耽误起诉期限导致丧失诉权的，属于当事人自身放弃通过诉讼途径予以救济的情形，不属于依法应予扣除起诉期限的情形。
5、因没有经济能力、没有时间等原因而耽误起诉期限的不能予以扣除。当事人以自身没有经济能力维权或者在外经商没有时间维权等原因耽误法定起诉期限的，不属于应当依法予以扣除的情形。
6、因自身不清楚法律规定耽误起诉期限的不能予以扣除。诉权及起诉期限来源于法律规定，不知法、不懂法不是不遵守法的正当理由。当事人以不清楚法律规定为由耽误起诉期限的，属于因自身原因耽误的起诉期限，不应予以扣除。
（三）设置公益诉讼的起诉期限
2017年7月1日新修订的《行政诉讼法》施行，该法第二十五条新增一款，作为第四款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检查建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”根据上述规定可知，人民检察院在发现行政机关违法行使职权导致国家利益、公共利益受损的，人民检察院可以直接向法院提起行政公益诉讼；但是对于行政机关不作为导致国家利益、公共利益受损的，人民检察院不能直接提起行政公益诉讼，而是应当先督促其依法履职，对行政机关不依法履职的人民检察院才可以提起诉讼。目前我国行政诉讼法及相关司法解释，并没有明确对行政公益诉讼设置起诉期限。那么是否无论何时发现行政机关作为或者不作为导致国家利益、公共利益受损的，人民检察院均有权提起行政公益诉讼呢？有观点认为，行政公益诉讼涉及国家利益和社会公共利益，不应当受到起诉期限的限制，故此无需设置起诉期限。另有观点认为，行政公益诉讼实质上仍然是行政诉讼，可以直接适用现行的行政诉讼法和相关司法解释关于一般起诉期限和特殊起诉期限的规定。笔者认为，起诉期限制度符合诉讼的效益价值，是行政诉讼的基本制度，保护利益的特殊性并不能影响起诉期限制度的适用，我国刑事案件亦涉及国家利益，仍规定了追诉时效，故行政公益诉讼也理应适用起诉期限。但笔者认为，行政公益诉讼的起诉期限不宜直接适用一般行政诉讼起诉期限的起算点，因为有权提起行政公益诉讼的人民检察院并非行政机关在生态环境、食品安全等领域作出行政行为的相对人，不能及时发现违法情况，且一些职务犯罪较为隐秘，即便知道行政行为，在未经调查的情况下也未必能发现涉及的行政行为损害了国家利益、集体利益。因此笔者认为，将知道或应当知道行政行为侵犯国家利益、公共利益作为起诉期限的起算点，且起诉期限规定为1年较为合理。至于最长起诉期限，笔者认为从行政行为作出之日起超过10年提起行政公益诉讼的，人民法院不予受理较为合理。（作者：湖南省常德市鼎城区人民法院 陈阿妍）
[1] 【英】彼得莱兰，戈登安东尼《英国行政法教科书》，杨伟东译，北京大学出版社2007年版，第528页。
