法制周刊

对完善禁毒工作管理机制提升禁吸戒毒整体效能的浅思

来源:法制周刊     发布时间:2019-04-10 17:07:41
摘要:【摘要】近年来,随着国际毒潮泛滥和国内涉毒因素影响,我国毒品问题仍呈来源多元化、滥用多样化的发展蔓延趋势。面对日趋严重的毒品危害,大力加强禁吸戒毒工作,全环节管控吸毒人员,最大限度的减少毒品需求、降低毒品危害是推进平安中国、法治中国建设的重要任务,对于保障人民安居乐业、维护社会长治久安具有重要意义。关键词:禁毒工作机制 禁吸戒毒效能当前,我国已进入毒品问题加速蔓延期、毒品犯罪多发高发期和毒品治理集中...

【摘要】近年来,随着国际毒潮泛滥和国内涉毒因素影响,我国毒品问题仍呈来源多元化、滥用多样化的发展蔓延趋势。面对日趋严重的毒品危害,大力加强禁吸戒毒工作,全环节管控吸毒人员,最大限度的减少毒品需求、降低毒品危害是推进平安中国、法治中国建设的重要任务,对于保障人民安居乐业、维护社会长治久安具有重要意义。

关键词:禁毒工作机制 禁吸戒毒效能

当前,我国已进入毒品问题加速蔓延期、毒品犯罪多发高发期和毒品治理集中攻坚期,国内经济转轨、社会治理转型等诸多因素的叠合对禁毒工作形成了前所未有的压力。据国家禁毒委2017年中国毒品形势报告,全国现有吸毒人员255.3万人,(不含戒断三年未发现复吸人数、死亡人数和离境人数),同比增长1.9%,滥用合成毒品人员153.8万名,占60.2%,2017年全国新发现吸毒人员34.4万名,其中滥用合成毒品人员占77.1%,查获复吸人员53.2万人次[1]

笔者认为,面对国内吸毒人数不降反升,特别是脱管失控吸毒人员肇事肇祸呈上升趋势,严重危害人民群众生命财产安全和公共安全的严峻毒情,必须立足国情,综合施策,从完善禁毒工作管理机制入手,创新禁吸戒毒工作方式,促进禁吸戒毒整体效能的提升。

一、我国禁吸戒毒工作的现状

《禁毒法》、《戒毒条例》颁布实施以来,我国禁毒工作进入到依法全面推进的新的历史阶段,截至2017年,全国已有20多个省(自治区、直辖市)出台了禁毒条例。形成了以法律为核心,以行政法规、部门规章和规范性法律文件为支撑的禁毒法律体系,为完善毒品治理体系、落实禁毒工作责任、深化禁毒人民战争提供了强有力的法律支撑和政策支持,有效减缓了新吸毒人员滋生,有效减轻了毒品社会危害。以湖南省为例,2014年湖南省人大常委会出台《湖南省实施<中华人民共和国禁毒法>办法》,通过地方立法规范了禁毒戒毒工作职能 ,2015年8月,省政府与各市州政府签订《2015-2018 年禁毒工作责任状》,将禁毒戒毒工作情况纳入政府绩效考评、社会治安综合治理考评。据统计,在强制隔离戒毒方面,目前全省司法行政系统已规范建成强制隔离戒毒所21个、戒毒康复所1所,形成了近20000人的收治能力,此外,全省14个市、州公安系统均建成了一定收治规模的强制隔离戒毒所,实现了强制隔离戒毒人员应收尽收。在社区戒毒社区康复方面,全省1536个乡镇、375个城市街道办事处均成立了禁毒工作领导机构,有禁吸戒毒任务的乡镇、街道均成立了社区戒毒工作领导小组和办公室,并落实了办公用房和场地。在册吸毒人数20人以上的社区(村)建社区戒毒工作站达3175个。构建起了“大戒毒、大矫治、大宣传”的禁吸戒毒工作大格局,吸毒人员管控率、戒断率得到明显提升。但是,由于受地域经济社会发展水平和现行体制机制的制约,禁吸戒毒工作还存在部门协调不力、整体合力不强的短板,已影响了禁吸戒毒工作整体效能的发挥。

二、当前禁吸戒毒工作存在的短板及原因分析

笔者认为,当前制约禁吸戒毒整体效能发挥的短板主要是工作职能难以对接、部门配合难以到位,直接导致责任主体履职不够到位、职能部门配合不够顺畅、吸毒人员管控出现缺位。

1、职能不对接,形成“断头路”

根据公安部《吸毒人员登记办法》【公通字(2009)26号】规定,公安机关负责对登记的吸毒人员建立工作台账并将登记信息录入“全国禁毒综合应用管理系统”吸毒人员数据库,实行信息化管理。其中,该规定第三条、第四款明确要求,公安机关应当对司法行政部门采取戒毒措施和发现的吸毒人员进行登记。据笔者调查,2008年以来,全国司法行政戒毒系统累计收治了强制隔离戒毒人员、戒毒康复人员140余万人[2],收治和管控的戒毒人员占全国公安、司法行政戒毒场所收治总量的绝大多数。但是由于受部门条块制约,由公安机关管理的“全国禁毒综合应用管理系统”吸毒人员数据库平台却至今没有与全国各省、市、区司法行政戒毒系统吸毒人员数据库互联互通,形成了禁毒信息的“断头路”,由此造成了吸毒人员管控“脱失”的漏洞隐患。近年来,为了理顺管理体制,打通禁毒信息的“断头路”,湖南、浙江、湖北、山西、江苏、上海等省、市司法行政戒毒系统积极与公安禁毒部门联系对接,探索强制隔离戒毒人员出所必接联动机制,并以省、市司法行政戒毒系统为主开发建立了戒毒人员信息数据库应用系统,但是作为司法行政戒毒系统的应用系统仍然不能与公安机关管理的吸毒人员数据库平台互联对接,司法行政戒毒场所向地方公安机关推送强制隔离戒毒出所人员的信息还是用电话、邮件或微信的方式传递,这些传统方式既不能确保信息的及时送达和反馈,又极易造成呈报的资料丢失和吸毒人员个人信息的失密。

2、系统不完善,形成“肠梗阻”

乡镇人民政府和街道办事处是社区戒毒社区康复的执行主体,负责管控辖区社区戒毒社区康复人员,并将其登记信息录入“禁毒信息综合应用系统”社区戒毒社区康复(简称“8.31”)子系统数据库,建立工作台账,实行信息化管理。近年来,部分乡、镇、街道撤并调整后至今没有分配“禁毒信息综合应用系统”的“8.31”子系统帐号,部分乡、镇、街道长期没有对“禁毒信息综合应用系统”的“8.31”子系统进行维护,社区戒毒社区康复的决定推送、接收执行、管控解除等动态信息不能在“8.31”子系统实时录入、推送、更新,公安禁毒部门与社区戒毒社区康复工作机构间在“8.31”子系统形成了“肠梗阻”,导致部门间、地区间的配合衔接不顺畅,戒毒康复人员流入地与流出地、户籍地与居住地的“双向管控”措施难落实,既削弱了禁毒法律、法规的权威性,又降低了禁吸戒毒工作的整体效能。

3、资源未整合,形成“自留地”

根据《禁毒法》和《戒毒条例》规定,强制隔离戒毒职能由公安机关和司法行政部门履行,实行分段执行。但在实际执行中,由于两个部门在工作理念、管理方式 、收治能力及警力配置上存在较大差异,导致强制隔离戒毒的执法管理不统一、矫治规范不统一、戒毒资源难整合、戒治优势难凸显。具体表现在二个方面:一是戒毒矫治模式不统一,整体效能难发挥。2018年,司法部在全国司法行政戒毒系统推进建立“以分期分区为基础、以专业中心为支撑、以科学戒治为核心、以衔接帮扶为延伸”的全国统一的司法戒毒基本模式,并形成了一系列行之有效的戒毒矫治工作机制,但由于受禁吸戒毒管理体制的制约,这种全国统一的戒毒基本模式仅仅在司法行政戒毒系统有序推进,而无法在公安强制隔离戒毒场所整体推进。二是资源配置不平衡,重复建设浪费大。根据司法部2018年权威发布,全国现有司法行政戒毒场所361个,戒毒康复场所(区域)73个,干警5.7万人,其中,医疗专业技术人员4236人,三级以上心理咨询师4263人,专兼职教师10621人,康复训练指导人员3993人,专业人员比例占全系统干警总数的近50%。截至2018年6月,已建成强制隔离戒毒人员收治规模32万,实际收治强制隔离戒毒人员24万、戒毒康复人员6000余人[3],尚有近8万强制隔离戒毒人员收治能力和近50%戒毒康复人员收治能力没有发挥。而与此同时,部分省、市公安机关却又在强力推进县级公安强制隔离戒毒所建设(吸毒人员超过2000人的毒情严峻县),由于县级公安强制隔离戒毒所缺少民警编制和财政投入保障,有的至今没有形成收治能力,有的仅依托当地司法行政强制隔离戒毒所挂牌运行。

三、完善禁毒管理工作机制的建议

1、实行“审、执”分离,推进强制隔离戒毒管理的一体化

根据《禁毒法》规定,强制隔离戒毒是一种强制性的限制人身自由的戒毒措施,由公安机关行使强制隔离戒毒的决定权,由公安机关、司法行政部门行使强制隔离戒毒的执行权。这种由公安机关和司法行政部门同时行使同一职能的“二元”执行体制职能交叉,权责不分,既不符合建立精简、高效、统一的行政治理体系的改革精神,也不符合“决策权、执行权、监督权”分权制衡的司法体制改革原则,不利于构建全国统一的强制隔离戒毒管理体制。

笔者建议顺应改革要求,整合相近职能,理顺体制机制。推进“决策权、执行权”的合理分权制衡,明确强制隔离戒毒执行权由司法行政部门行使,以此推进强制隔离戒毒管理一体化,促进强制隔离戒毒执法的规范运行,提升强制隔离戒毒的整体效能。

2、打通互通环路,建立资源共享的吸毒人员数据库

运用“大数据”、“ 互联网”打造禁毒链条式服务平台,将“全国禁毒信息管理系统”吸毒人员数据平台延伸到司法行政戒毒场所,将“禁毒信息综合应用系统”的“8.31”子系统延伸到乡镇、街道社区戒毒社区康复工作机构,在相对封闭的信息管理应用系统环路内设置各个层级、各个部门的相应帐号和管理权限,让禁毒“大数据”为各级禁毒办、禁毒委成员单位、强制隔离戒毒所和各基层禁毒单位的日常工作提供信息化支撑,实现强制隔离戒毒从决定、执行到解除,社区戒毒社区康复人员从提醒预警到报到登记、药物治疗、心理疏导、定期检测、安置帮教等各个环节的有效衔接。

3、整合社会资源,构建“三化一体”的禁吸戒毒管理模式

坚持“以人为本,科学戒毒,综合矫治,帮扶救助”,探索建立吸毒人员网格化管理、信息化支撑、社会化服务体系,帮助戒毒康复人员戒除生理毒瘾、重塑健康人格、恢复社会功能,顺利融入社会。

一是将戒毒康复人员划入社区网格,进行跟踪服务,建立由社区民警、社区干部、禁毒社工、社区网格员、禁毒志愿者组成的“1+N”模式(1指1名戒毒康复人员,N指多种禁毒力量)的吸毒人员网格化服务管理机制,运用“大数据”应用系统对戒毒康复人员进行评估,建立“互联网+禁毒”工作平台。

二是将社会工作引入到禁吸戒毒领域,根据国家禁毒办、民政部等12部门联合印发《关于加强禁毒社工队伍建设的意见》,明确禁毒社会工作者的职责任务,大力培植和鼓励禁毒社会工作组织参与社会化禁毒工作,通过政府购买社会服务和出台专项扶持政策的形式支持禁毒社工机构和禁毒公益组织参与戒毒康复人员心理援助、帮教劝诫、就业帮扶、困难救助、个案帮教等工作。运用社会工作特有的理念、价值观和专业方法帮助戒毒康复人员重建心理支持、家庭支持和社会支持系统。

三是支持和鼓励爱心企业、社会资本投资创办集戒毒康复、技能培训、就业扶持于一体的戒毒康复人员过渡性就业基地,帮助戒毒康顺利融入社会。自然资源、市场监督、人社保障、税务等政府职能部门要简化对戒毒康复人员就业服务项目的场地规划、建设用地审批程序,并给予优先立项和减免规费等政策支持。

4、创新工作机制,务实推进县级以上禁毒办实体化

自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒和社区康复措施是一个完整的戒毒体系,政策专业性强、参与的部门多、涉及的范围广,需要有一个专门的业务部门进行组织协调,才能更加有效地实现各种戒毒措施的对接,形成整体合力。

目前,由于受机构编制、经费保障等体制机制的制约,大多数省、市、区的县级以上禁毒委员会办公室还设在同级公安机关的禁毒部门。而禁毒工作既有毒品查缉管控、打击涉毒违法犯罪职责,又有禁毒宣传教育、戒毒康复管理等社会化禁毒职能,是一项全局性、系统性、综合性的工作,工作职责涉及到公安、司法、民政、教育、卫计、人社等政府职能部门和工、青、妇等群团组织,由公安机关禁毒部门来协调全局性、社会化的禁毒工作犹如小马拉大车,工作难推动,效果难长效。建议将县级以上禁毒委员会办公室从公安禁毒部门分离出来,设在同级人民政府,负责禁毒委员会的日常工作,赋予协调查缉管控毒品、禁毒宣传教育、戒毒康复管理的职能,以此增强公安机关查缉管控毒品工作的专业性和专一性,强化禁吸戒毒工作的综合性和有效性。

注: [1] 国家禁毒委《2017年中国毒品形势报告》

[2] 、[3] 司法部2018年“司法行政戒毒工作成果”新闻发布

(作者系中国法学会会员、 湖南省戒毒系统首批人才库成员、常德市强制隔离戒毒所大队长 易泽龙)


责任编辑:刘玺东