随着经济的逐步发展，我国城镇化的不断加快，农村土地征用规模不断扩大。征地项目的实施，促进了经济发展、规划和发展，但在农村土地的征收过程中，也发生了各种征地拆迁纠纷。其中，《房屋补偿协议》的效力认定是征拆补偿中常见的纠纷之一。
一、确认《房屋补偿协议》无效之诉的期限
《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。”
也就是说，一般情况下，如果行政相对人或相关人不服行政行为，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内向法院提出诉讼。行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。而且行政诉讼区别于民事诉讼，起诉期限比民事诉讼的诉讼时效短，除《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的情形，行政诉讼的起诉期限不发生中断、中止。
但在实务中，最高法裁定认为重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。因此，确认2015年5月1日之后签订的《房屋补偿协议》无效的期限不受起诉期限限制。
参考裁定：最高人民法院（2020）最高法行再341号行政裁定书
本院认为，王淑荣提起本案诉讼，请求确认其与绿园区政府签订的行政协议无效。本案争议焦点是确认行政协议无效之诉是否受起诉期限限制。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日，再审申请人王淑荣陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日，时间节点均在2015年5月1日之后。因此，根据上述司法解释，王淑荣请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效，不受起诉期限限制。一、二审裁定以王淑荣的起诉超过起诉期限为由，裁定不予立案，适用法律错误，应予纠正。
二、《房屋补偿协议》效力的认定
实务工作中，行政协议无效的认定条件较高，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”
《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格; (二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。”
房屋补偿安置协议如不存在以上“重大且明显违法”，一般会被认为有效。
参考裁定：湖南省高级人民法院（2020）湘行申1017号行政裁定书
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，宁乡市征拆所作为征地工作中事务性工作单位,其接受宁乡市资源局的委托,有权与被征收人签订征收补偿协议,实施主体合法；申请人与宁乡市征拆所签订的《拆迁房屋协议书》系双方真实意思表示,记载了补偿安置的标准,该补偿安置标准符合签订协议时的法律和征收政策的规定,并不存在以上法律规定的重大且明显违法情形，亦不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的合同无效情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”虽然本案房屋征收部门在案涉项目房屋征收决定尚未作出之前便与被征收人签订被诉补偿协议，存在程序不当，但该程序瑕疵尚不构成重大且明确违法，不属于行政行为无效情形，且房屋征收部门在签订协议后，本案一审开庭前，已取得湖南省人民政府（2018）政国土字第1443号《农用地转用、土地征收审批单》批准，作出了房屋征收决定，补正了征补程序。申请人也依约腾空了房屋、领取了征收补偿费用。因此，再审申请人邓林华请求确认被诉补偿协议无效的理由不能成立，原审判决驳回其诉讼请求符合法律规定。
作者简介
晏鑫
芙蓉律师事务所高级合伙人
管委会委员
开福区人大代表、湖南省总工会法律服务团20位成员之一、天心区政府法律智库专家团20位成员之一、 省劳动人事争议仲裁员、省新的社会阶层成员、省青联委员、长沙市青联委员、省工商联青年企业家商会理事、湖南经视《经视说法》特邀嘉宾、长沙市律协公司与公职律师专委会委员、注册拍卖师、拥有深交所独立董事资格证、证券从业资格证！其从事法律工作十多年，担任过多家正厅级行政机关、大型国企的常年法律顾问，办理过上百起合同纠纷、民事纠纷、集体土地征收，行政诉讼等案件。
