法制周刊

我国法官助理制度的探讨

来源:法制周刊     发布时间:2018-12-12 09:03:44
摘要:论文提要:法官助理是法院从事辅助性事务的辅助人员,在我国始于上世纪末在各地法院试行,旨在推动法官员额制改革不断深入,使审批人员能专心从事审判工作。在试行过程中也出现了一些不同的观点,出现譬如法官助理是否能从事调解、草拟文书等工作、法官助理究竟有没有审判权等等疑问。试行中还出现了法官助理定位不明、职责不清、考核管理不细、配置和来源等问题,但毋庸置疑的是,推行法官助理制度必将为实现法官队伍的精英化改革...

 

论文提要:

法官助理是法院从事辅助性事务的辅助人员,在我国始于上世纪末在各地法院试行,旨在推动法官员额制改革不断深入,使审批人员能专心从事审判工作。在试行过程中也出现了一些不同的观点,出现譬如法官助理是否能从事调解、草拟文书等工作、法官助理究竟有没有审判权等等疑问。试行中还出现了法官助理定位不明、职责不清、考核管理不细、配置和来源等问题,但毋庸置疑的是,推行法官助理制度必将为实现法官队伍的精英化改革目标助力,能进一步保障司法公正和司法廉洁。全文共7401字。

一、我国法官助理的现状

(一)法官助理的性质定位

法官助理就是法官的助手,是协助法官从事审判工作的辅助人员,其制度来源于国外,最早是出现于19世纪的后半期,当时西方国家案件数量上涨,需要设立法官助理从事一些审判过程中的程序性问题。而法官助理制度主要是指对于法官助理的选任、任职、管理的一系列制度。

2014年间,中央全面深化改革领导小组相继出台了《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》、《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》等一系列有关司法体制改革的文件,为人民法院的司法改革从顶层设计上指明了方向。完善人员分类管理改革成为法院人员正规化、专业化、职业化建设进程的基础性措施,其中法官助理制度是其中一项的重要组成部分。

早在1999年,最高人民法院颁布了第一个《人民法院五年改革纲要(1999-2003)》(法发〔1998〕28号)首次指出在高级人法院推行法官助理制度。之后,最高人民法院于2002年7月颁布了《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》(法发〔2002〕12号)明确了全国法院试行法官助理制度。此时最高人民法院的初衷应该是促进法院人员分类管理,加快法官的职业化进程。但在2009年后的相当长一段时间内,自上而下的法官助理试点工作逐渐陷入停滞,伴随法官员额改革的进程,人民法院人员分类管理改革重启,法官助理制度又重新回到人们的视野中。当前,在司法实践中对于法官助理的定位以及职责划分存在不同的意见,主要存在以下两种观点:一是法官助理有权论。认为助理审判人员被取消后,为实现法官精英化,法官人员减少,但案件呈增长趋势,这需要赋予法官助理一定的审判权和调解权,有助于加强法官助理的实践锻炼,同时一定程度减轻“案多人少”重压下法官的压力。一是法官助理无权论。认为,司法改革进程中已经取消了助理审判员,如果又赋予法官助理一定的审判权,那就是助理审判员别名,重新换了个名字而已,与最高人民法院实行法官助理制度的目的不符。法官员额改革就是要实现法官的精英化,保证办案质量和效率,法官助理拥有一定的审判权、调解权,就使得法官助理的辅助功能没有发挥。

(二)法官助理的特征

1、辅助性

当前的法官、法官助理、书记员按1:1:1配置的模式中,法官居于核心地位,书记员负责程序性工作,对于专业技能没有过多要求。法官助理主要负责事务性和程序性的辅助工作。

但是,法官助理与助理审判员是有本质区别的。助理审判员对于案件有一定的审判权,在一定条件下可以行使法官的职权,而法官助理只负责与裁判有关的事务,没有实质审判权。

2、公正性

法官员额制改革,可以精简法官队伍,保证审判人员的专业化、精英化,同时也有助于实现案件的公正性。法官助理的设置能避免法官过早的与当事人接触,法官助理可以与当事人进行程序性的接触,进行一些与案件实质内容无关的工作,确保了法官在正式进入审判程序之前与不与当事人有过多的接触,保证案件审理的公正性。其次,法官助理可以辅助法官处理一些琐碎工作,减轻法官压力,使法官有更多时间和精力来思考案件的法律适用和证据收集。

(三)法官助理制度推行的意义

首先,推行法官助理制度有利于实现法官精英化目标。“纵观英美法系与大陆法系国家在推行法官职业化过程中对于法官数量的控制,如英美法系对于法官数量的增加则是非常的慎重,在基于他们国内法官拥有过多的自由裁量权的因素上,认为大范围的增加法官数量,会导致司法监管难度的提高以及可能出现的司法腐败等现象。而大陆法系则由于长期以来职权主义的影响,法院系统在某种程度上也是被视为作为政府机构的一部分,法官人数较英美法系国家要多一些,法官人数的增加也要更容易一些。”[1]现在司法改革的重点就是去行政化,实现司法独立于司法公正,法官员额制就是为了进一步提高法官的工作效率,但是员额制度改革亟须诸项改革措施的配套进行,才能解决目前出现的法官数量减少与日益增长的案件的矛盾。法官助理制度的建立正是为了顺应改革需求,为法官提供辅助性工作,使法官能专心于案件事实、证据判断和法律认定。同时,法官助理的司法实践能力进一步提高,为以后的审判工作打下坚实的基础。

其次,法官助理能为法官的审判带来新的观点。在英美法系国家,法官助理制度运行比较成熟,法官助理被认为是“不穿法袍的法官”,是法官的“启发者、协助者”。法官助理在案件协助过程中基于对案件的基本事实、证据的了解,可以运用他们的法律理论和经验,给法官提出建议和看法,使法官能更加全面、客观的审理案件,在某种程度上促进了案件审判效率的提高。

二、法官助理制度存在的问题

当前司法改革的目的应该是最大限度地实现公正与效率,进一步建设法治国家。此项改革的人员分类管理,也是为了更好地实现法官职业的精英化与职业化的目标。

(一)定位不明

法官助理制度实际上从上世纪90年代至今已经在我国实践了多年,但由于其制度来源于外国,且我国各地法院实行情况和做法不同,有的是作为公务员,实行公务员的管理体制,与社会联系不够紧密,“将法律规范视为匠人手中的工具,从而失去了更广阔的视野”,[2]主要有以下不足:

最高法院最初设立法官助理,是将法官助理定位于审判业务的辅助人员,这样法官助理没有机会参加合议庭,只能在法官的指挥下从事送达、保全、庭前准备、调解等工作。这样,在后来的司法实践中,有的法院将法官助理定位于书记员,但有的法院将法官助理等同于法官。至于法官助理是否具有一定的审判权,在学界和实践中都存在一定的争议。比如,法官助理庭前调解等等,至于什么是审判权,也需要进一步讨论研究。

在英美法系国家,法官助理作为法官的助手,被赋予了一定的审判权。但是法官助理在英美国家发展较久,制度比较成熟,有一系列的配套措施,法官助理的经历成为他们从事律师等职业的宝贵人生财富。但是,我们的法官助理制度才试行不久,各项配套措施和保障制度还很不完善。法官助理的工作任务、工作流程、工作要求、工作标准应该有一套工作制度予以规定,“而非按照法官个人的要求办理,法官助理应具有相对独立性。”[3]要充分发挥法官助理的协作与监督、服务的关系,我们必须要在借鉴、学习国外先进制度的同时,结合我国国情,制定出符合实际要求的法官助理制度。

最高院在各地进行法官助理制度试行时,规定了法官助理的十二项职责,看似职责规定的很清晰,但是否符合实际,还存在疑问。第一,法官助理是定位于从事辅助性工作的人员,对于辅助性工作,很难穷尽列举,“十二项职责只能作为简单的参考,而非唯一的标准”[4]。如果在十二项职责之外的事务无人处理,似乎又加重了法官工作的负担。其次是从法官助理和书记员的关系看,法官助理与书记员的定位不清晰,有的法院将法官助理混同于书记员,意味着法官助理不仅要处理与法律性事务,包括庭前举证、采取保全措施,也要从事装订卷宗、记录等事务,所以简单的用列举式来规定法官助理的职责尚有不足。另外,从法官助理与法官的关系看,十二项职责中有部分涉及审判实,导致了法官助理对于自身定位产生模糊,反而有可能导致诉讼效率的低下。

(二)管理不具体

从考核机制本事来说,完善的考核机制能够提高工作效率和保证工作质量,但目前对于法官助理的考核规定还不详细,这样在实务中也会出现问题。法官助理与书记员、法官工作职责的重叠,对于一部分从事与法官助理相似工作而拿着聘用制工资的书记员和一部分从事法官工作而拿着普通辅助人员工作的法官助理来说,可能会严重影响工作的积极性,而出现工作中的各自推诿。

从考核主体来说,英美国家的法官助理考核通常是由法官团队考核,因为他们对于法官助理的工作情况更了解。在我国法官助理的考核全权交于法官也存在一定问题,法官助理可能为了得到较好的评价不敢坚持自己对案件的看法,即使有不同看法也不敢提出,这样就不利于形成客观公正的判决。有的法院则由政工统一考核,这样避免了人为主观操作,但也存在着对法官助理在工作中体现出现的德、能、勤、绩、廉可能了解的不够具体的问题。

因为考核管理的不具体,更有可能出现因为不同庭室、不同法官的业务量的不同而导致该法官助理办案数量的不同,在法官遴选时作为业绩考核上出现不均衡、不公平的现象;也有可能出现某些法官出于各种考虑想留住一些业务素质高、功底扎实的法官助理,而对其进行保守甚至负面评价,对于这些情况,法官助理的救济途径在哪?这都需要考核管理的体系化。

(三)来源配置不清

就法官助理的配置来说,主要是采取的“一审一书一助”的模式,在这种模式下,法官助理与法官的配合相对固定,默契度较高,有利于提高工作效率,同时对于法官助理来说,跟一个业务精湛的法官对于自身发展也是至关重要的,能迅速提高自身的素质,但是这种模式对于发达地区适用没有任何问题,但对于欠发达地区,法官助理数量有限,推广就有一定难度,还有另外的模式诸如将法官助理配置权给合议庭、法院,这些模式都存在一定程度的缺陷。现在大多地方采取的“1:1:1”模式,但由于人员编制等因素的影响,很难每个法官都配备一个助理,这样在分配的时候很少考虑法官本身承担案件的难易程度和案件量,缺乏科学性和系统性。

从来源上说,大陆法系的法官助理来源多样化 ,英美法系国家则不同,比如美国要求法官助理要毕业于名牌大学的法学毕业生。我国现在法官助理主要来源于全国高等院校的优秀法学毕业生,他们在法学院受过系统的法学教育,通过司法考试(法律职业资格考试),具有系统的法律理论知识。但是,法官、检察官、律师都是对于法律实践能力有较高要求的职业,刚毕业的法学生,在面对实务时往往存在力不从心,需要法官一定时间的培养和自身的成长。但从律师中引进法官助理,因为薪酬等问题又很难实现。

另一类法官助理则是来源于未进入审判岗位的审判人员、助理审判人员、其他经验丰富的其他辅助人员。他们有的是曾经拥有审判权的审判者,在改革后从事辅助工作,存在一定的心理落差有可能影响其工作的积极性。

三、完善法官助理制度的有关建议

法官助理在案件审判过程中事从事辅助性工作的人员,这一点是毫无争议的,但在法官助理是否拥有审判权或者调解权方面却存在争议。如果法官助理有审判权,就意味着为入额法官依然从事着审判工作,与改革的初衷不一致。

(一)明确定位

1、法官助理与助理审判员

有人认为助理审判员就是法官助理,在以前的司法实践中“助理审判员往往已经任命,及无条件代行审判员职务,‘临时’二字早已灰飞烟灭”[5]。取消助理审判员,就是为了实现法官的职业化与精英化,助理审判员的任务是协助法官审理案件,在特殊情况下,经院长或庭长的准许可以行使审判权,因此助理审判员实质上就是审判人员,但是法官助理是辅助性人员,并无审判职能,不能混同。

2、法官助理与书记员

书记员是从事案件记录与其他与审判相关的辅助工作人员,最高院在2003年就发布了书记员的有关管理文件,实行对书记员的聘任制。书记员与法官助理虽然同为审判业务的辅助人员,但二者的职责和要求是不同的。书记员主要从事庭审记录、装订卷宗等文书工作,对于书记员的法学知识要求不高,但对于法官助理则有较高要求,他们需要从事通知双方举证、庭前调解、草拟裁判文书等工作,这些工作需要法官助理有较高的专业素质和理论基础,可见,法官助理与书记员也是不能混同的。

3、法官助理与法官

司法工作在古今中外都是一项具有经验技术要求的法律实践活动,学徒式教育与培养在任何一个国家和时代都是难以被替代的,在英美法系国家,法官助理视法官为人生导师。我国实行法官助理不久,在二者关系定位上还存在模糊之处,法官助理是法官在审判过程中的助手,法官助理可以通知双方当事人在合理时间内举证,但就该证据的证明力等都是法官在法庭审判中作出判断并裁决,法官助理能在庭前进行调解,但调解方案是否生效,必须要法官进行审查并签发。

(二)管理到位

1、区分职责

最高院关于法官助理的十二项规定较为笼统,地方法院也不能很好的区分书记员、法官助理、法官的职责,一定程度上影响了部分人员的工作积极性。笔者认为法官助理的职责主要集中在以下几方面:

一是在立案阶段至开庭前。争议点主要在庭前调解和案件有关的证据方面的权利。案件管辖及移送等程序性诉讼工作,法官助理进行处理是可行的;在立案阶段证据调查权及主持双方当事人进行证据交换事宜虽具有审判权属性,但并不涉及案件实质性事项,也可以由法官助理处理;同样庭前调解权也具有审判权属性,但调解不具有强制性,法官助理行使没有僭越行使审判权,况且调解协议的生效要由法官来断定。

二是在审理到送达阶段。法官助理是否参与庭审及制作裁判文书的问题,一方面,法官助理是从事辅助工作的人员,若参加庭审,作为书记员或审判员的名义都明显不妥,没有明确的制度支撑,所以不宜参加庭审,但是要完成后续的裁判文书的制作,必须对庭审情况有所了解,法官助理可以在合议庭的评议阶段参与案件,这样才能为法官助理对裁判文书的制作打下基础,至于裁判文书的制作,是体现司法人员水平与能力的最核心的体现,法官助理在法官的指导和帮助下草拟裁判文书,的确可以加强法官助理的业务能力,为法院培养后备人才,同时有利于减轻法官的负担,但是法官的指导和把关是必不可少的,但关键的前提是一定在法官的指导下完成,不能全权交于法官助理。

2、要有独立的考核机制

在当前的法院系统内部,书记员和法官都已经逐渐形成考核机制,但是法官助理的考核还处于摸索阶段。首先,就考核方式和内容上看,主要有两种方式,一种是量化考核。将工作内容细分为处理案件的数量、质量、发回重审的情况、庭前准备情况、外出调研、草拟文书的数量和质量等;另一种是在量化考核的基础上再进行综合考核,也就是由法院、团队或法官对法官助理的平时工作表现进行综合评价,这样对无法进行量化考核的部分也可以得到评判。

从考核主体上看,如果全权由法官评价,可能导致一些不公正、不客观的现象,但是完全否认法官的评价,同样也会导致不公正、不全面,使得法官对法官助理缺乏约束力,法官助理对于法官交代的工作任务懈怠处理。这样考核主体的多元化或可保证一个相对公正的评价。

(三)确定来源配置

国外的法官助理的配置模式和比例各不相同名,美国法院的法官均配有两名法官助理,其中一名是固定的,具有较强的法学理论功底和审判实务经验,责任较大,另一名则是聘任或招录的,并不稳定,承担有限责任,“我国法院的法官助理的配置模式及配置比例如何确定,可以把美国法官助理的配置比例作为范本。”[6]

1、配置比例应当灵活。

对于经济发达地区而言,法官助理数量充足,可以采取固定与聘任的模式,但是对于经济欠发达地区,就不是很现实,可以根据案件多少及案件难以程度来分配法官助理,从而可以更加有效利用资源。

2、人员应当专业化。

法院一般会有刑庭、民庭等等性质的区分,为了充分发挥法官助理的积极性及资源利用最大化,要充分考虑法官助理的专业背景及兴趣,将其相对固定的配置于同一性质的审判庭或团队,将会在短时间内极大的促进其专业素质的提升,如果经常性的轮换岗位,不利于于工作的开展及其能力的成长。

3、人员来源应当多元化。

当前,我国法官助理的来源主要是两种:一种是从法学院毕业的法学生,另外是未能入额的内部转化人员。首先,从学校毕业的法学生招录成法官助理,这是招录法官助理的主流方式。但是因为学校教育实践教育的不足和其自身的原因,导致“我国法学教育核心基本上还是从国外舶来的高度脱离本土法律实践性的技术性只是,缺乏严肃的学术性交流,毕业生从象牙塔进入实践工作岗位之后也往往无所适从”。[7]2015年最高院发布了《关于建立法律实习生制度的规定》,可以以此为契机,加大法学院与法院的双向交流,开展法官助理的培养,让法学生全程参与庭前阅卷、归纳争议焦点、旁听庭审等,在法院实习期,指导法官可以将法官助理的有关工作交于法学生,经过一定时间的训练,在毕业后即能够迅速适应法院或律师的工作需要。

对于内部转化而来的人员,一部分是未入额的法官转为法官助理,员额制改革对于这部分人工作积极性、主动性带来较大的影响,他们的工作经验往往比较丰富,对于这部分人可以在入额、工资、设置考察期等方面予以考虑,稳定队伍、发挥效用;另一部分是一部分资历尚浅的助理审判员等人,转化为法官助理对他们来说影响较小,对他们可以采取进一步明确职业前景、职业规划等措施,在薪资、法官遴选、等级晋升等方面予以清晰化,有利于稳定法官助理队伍。

法官助理制度作为我国的一项新生事物,只能在借鉴他国经验和各地法院实践的基础上摸索前行,在这个过程中可能步履维艰、可能会出现这样或那样的问题,但这些问题都会随着改革的深入逐渐得到解决。法官助理的完善作为法官员额改革的配套措施,也将有助于我国司法改革的步伐走得更加稳健。(作者系湖南省常德市鼎城区人民法院 王芳)

责任编辑:刘玺东