基层司法所是基层政法体系的重要组成部分，担负着具体组织实施司法行政各项基层业务工作的职责，是直接面向群众和社会提供法律服务、法律保障的前沿阵地和工作窗口。加强司法所建设是做好当前基层基础工作的重中之重，常德市司法局从2017年起启动基层司法所规范化建设，拟通过三年时间，实现全市司法所的提质达标。为打好工作基础，市局对全市基层司法所基本情况进行了调研，了解基本现状，对存在问题和解决途径进行了思考。
一、司法所的基本情况
常德市辖 9个区县（市）和5个市直管理区，总面积1.82万平方公里，人口超过600万。全市基层司法所基本情况主要包括以下五个方面：
1.组织机构方面。撤乡并镇后，全市共有乡镇（街道）171个，目前有170个乡镇（街道）配备了司法所，立户列编司法所167个，其中乡镇司法所130个、街道司法所37个，另外还有3个司法所在申请报批阶段。170个司法所中有1人所52个、2人所64个、3人及以上所50个、5人及以上所4个。全市司法所机构为股级单位，已全部实现收编直管。
2.人员编制方面。全市司法所经市编办核准中央政法专项编348个，已落实在司法所工作的人员273名，借调外单位未在司法所工作的人员9名，空编66名（含29名目前在警院学习或实习的2015—2016年定向招录政法干警司法助理员），空编率18.9%；另外，安排在司法所岗位的地方行政编制7名、地方事业编制32名，聘用人员52名。聘用人员中1人为退休后返聘，另51人为政府购买服务人员，待遇约为每人每年3万元，扣除五险后每月实发约1600元，有的区县另补贴了数百元的交通通讯费。综上，常德全市司法所工作人员总数为364名，平均每所2.14人，未达到“一所三员”标准。
3.经费保障方面。在司法所公用经费保障方面，经费预算纳入区县（市）财政预算的司法所有157个，经开区、柳叶湖、桃花源、西湖、西洞庭的10个所纳入乡镇财政预算。公用经费方面未达到2万元/人的有36个，2-2.2万元/人的有96个，超过2.2万元/人的有35个；公用经费支出由区县（市）司法局财务部门管理的司法所有156个，由乡镇（街道）财务部门管理的有11个。专项业务经费方面，已落实社区矫正工作经费的司法所有162个，落实经费总额362万元；已落实人民调解“以奖代补”经费的有162个，但2016年全年只有159万元，平均每件案件不足70元；专项业务经费支出由区县（市）司法局财务部门管理的有156个，由乡镇（街道）财务部门管理的有11个。
4.基础阵地方面。目前，常德市有独立办公业务用房的基层司法所126个，有相对独立办公区域的33个，与其他单位合署办公11个，独立办公业务用房21383平方米，2015年年底乡镇撤并后，闲置用房面积10029平方米，除津市市司法局嘉山司法所、经开区石门桥司法所产权归属为乡镇（街道）外，其余司法所业务用房均为司法局产权所有。全市司法所基本配备了电脑及打印机，执法设备包括社区矫正定位监控装备61个、执法记录仪2件；司法所无执法车辆，2004、2005年鼎城、汉寿、桃源共配备44台摩托车，但因年代较久损耗严重，现已基本全部废弃。
5.管理体制方面。在撤乡并镇前，市司法局曾用4个月时间对全市所有基层司法所进行了走访调研，总结了工作经验及成效，对部分存在问题进行了督促整改。2016年市司法局联合市财政局制发了人民调解案件“以奖代补”管理办法(试行)。今年市司法局又出台基层司法所规范化建设实施方案，力争通过三年时间分期分批对全市司法所进行提质达标，各区县（市）司法行政部门也高度重视司法所建设，如武陵区大力推进政府购买服务，为每个基层司法所配备了一名内勤，充实了工作力量；津市严格司法所绩效考核管理，将司法所工作经费与工作绩效挂钩，实行工作、经费双向保障、双向考核、双向促进，等等。
二、工作成效及存在问题
近年来，市司法局注重基层司法所规范化建设，着力加强司法所人员、经费保障力度，不断健全工作机制，努力打造亮点特色，工作取得了一定成效。市司法局连续六年被全国人民调解委员会评为全国人民调解宣传工作先进单位，鼎城区牛鼻滩司法所获评全国模范司法所，津市市保河堤司法所获评全国先进司法所，谢今山、熊友权、熊守岩等人被评为全国模范司法所长，桃源县热市镇人民调解委员会被评为全国模范调解委员会，彭香玲、万大美、唐伟、江正祥等人被评为全国模范人民调解员。环常“6＋1”平安边界建设、“3+x”代表评议、民族乡矛盾纠纷“一三六九”工作法等特色工作得到广泛推介，三调联动、警司联调等重点工作获得上级部门和广大群众的好评，鼎城区婚姻家庭纠纷专业人民调解委员会的工作做法获得中央政法委书记孟建柱的肯定和推介。在过去的一年，全市司法所共调解纠纷22966件，成功率达95%以上，防止群体性上访198件，制止群众性械斗22件，防止民转刑案件256件，防止民间纠纷案件自杀95起，挽回经济损失1.5亿元，这些实实在在的成绩，赢得了广大人民群众和基层党政领导的赞誉和信赖。同时，我市司法所建设也还存在很多问题，制约着司法行政事业发展，主要有以下五个方面。
一是受限于职能。随着十八届四中全会依法治国理念的深入推进，司法行政的职能有所彰显，但就目前总体来看，还是相对薄弱。从政法机关横向比较，相对于公检法三家工作侧重于“出事”后解决问题的“显”性而言，基层司法行政工作具有明显的“隐”性特点，其作用侧重于“出事”之前的宣传和教育，而宣传、教育的效果并不能立竿见影，因而难以引起基层党委政府的重视和社会大众的关注。同时，相比公检法单位，我们自身的司法行政权和完整的刑罚执行权没能集中体现，如社区矫正工作，执行主体的责、权、利仍不清晰，《社区矫正实施办法》在法律层面仅属于规范性文件，而且现在承担社区矫正职能的司法行政人员按照《公务员法》规定属于综合管理类，不属于行政执法类，缺乏执法身份和执法权限。从自身纵向职能上看，基层司法行政机关主要肩负法治宣传、人民调解、安置帮教等工作，职能的履行大多依靠基层司法行政干部的嘴功、腿功和磨功以及其他部门的协调配合。以上这种“柔性有余、刚性不足”的状态，导致我市基层司法所工作开展比较艰难，有一些基层司法行政干部主动工作意识淡化，创新发展思维缺乏，从而使司法行政工作愈发得不到当地党委政府的重视。
二是受限于人力。主要是基层司法所工作力量不足。一是人员短缺严重。受政法专项编紧缺和地方财政吃紧等原因影响，全市3人及以上所占司法所总数的三分之一不到，离司法部“一所三员”的要求差距较大。同时，空编现象较为突出，除去年退休13人的因素外，主要是新录公务员流动性大，近年来通过遴选考试调离的有24人，还有部分年轻干部被当地部委办借调，年年招人，年年缺人，直接影响了工作的正常开展。二是干部身兼数职。基层司法所工作人员普遍存在身兼数职问题。由于司法所实行双重管理，加上部分司法所人员的日常办公经费、生活补贴和福利待遇仍然主要依赖当地政府支撑，所以大部分基层司法所在人员不足的情况下，还要配合乡镇（街道）开展综治、安全、维稳、信访等中心工作，挤压了司法行政本职工作时间和精力。三是专业素质不高。我们的基层司法行政队伍有近半的人是“半路出家”，虽有丰富的基层工作经验，但法律专业知识缺乏；有的则是才进入队伍的新人，虽有专业知识但基层工作经验缺乏；此外，部分工作人员年龄偏大，据统计50岁及以上的基层司法工作人员占四分之一，他们大多对全国矫正信息管理系统和司法行政基层信息管理平台不熟悉，不能熟练操作，影响了信息化管理的推进。
三是受限于投入。主要是工作经费难以得到充分保障，影响了正常的工作运转。一是公用经费保障不足。省司法厅和省财政厅联合发文确定我省基层司法行政机关公用经费保障最低标准为年人均2.2万元，但由于地方财政能力所限，仍有部分地区无法完全落实，如安乡仅能保障人均1.8万元，临澧仅能保障人均1.5万元。二是人民调解工作经费不足。目前全市落实人民调解“以奖代补”经费总额为159万元，而全市人民调解员有14300多人，年人均经费仅约111元。三是刑释帮教工作经费不足。各区县（市）虽将刑释帮教人员安置帮教工作经费列入财政预算，但均未能达到省厅每年3万元标准，由于经费不足，刑释解教人员从监所接回的机制和安置帮教工作难以落实到位。四是社区矫正经费不足。按照要求和标准，社区矫正对象每人每年专项工作经费不低于1500元/人，但还有安乡等少数区县（市）达不到标准要求，无法满足社区服刑人员的矫治和管理工作经费需求，特别是市本级安排经费仅10万元（其他地州市司法局社区矫正工作经费均在20万以上），一定程度上制约了工作的正常开展。
四是受限于阵地。主要是司法所的阵地建设难以适应新形势下的工作要求，办公用房建设在全省乃至全国都处于落后位置。一是房屋比较陈旧。由于我市基层司法办公用房主要为“十一五”期间国债资金修建，多年来再无资金投入进行维护修缮，加上当年修建时主要参照北方的房屋模式建造的，屋体不适应南方的气候特点，房屋普遍破旧不堪，经统计现有危房14所（其中汉寿9所、鼎城5所）。二是阵地受到挤压。近年全市撤乡并镇后司法所阵地再次受到挤压，如安乡县北河口、陈家嘴和大湖口司法所原有办公用房分别为130、177、182平方米，乡镇合并后陈家嘴和北河口两所均只有一间办公用房，大湖口司法所至今仍与信访办合用一间不足20平米的办公室。各区县（市）的办公用房均难以达到“五室一庭”的要求，同时在乡镇合并后，乡镇的人口大幅增加，每所的工作量也大幅增加，司法所需要约300平米的空间才能满足需求。三是配套不够完善。全市司法所的硬件设施普遍缺失，社区矫正定位监控装备、录音录像设备、执法记录仪、传真机等执法装备和办公设备配备不到位；司法所未能统一规范外观标识；缺乏出行工具，导致司法所特别是山区司法所处置突发事件的应急能力不强。
五是受限于机构。常德市共辖常德经开区、柳叶湖度假区、桃花源旅游区和西湖、西洞庭管理区等五个市直管理区，由于部分单位没有独立的司法行政机构，导致目前市级司法行政部门对这五区司法行政工作的管理不顺畅，工作存在“肠梗阻”现象。常德经开区、柳叶湖度假区和桃花源旅游区本级没有司法行政正式机构，主要由综治办一名干部兼职司法行政工作，社区矫正审前调查评估报告盖的是社区矫正工作领导小组办公室的公章，其合法性受到过多个部门质疑，同时，由于机构不健全，中央、省、市司法行政工作转移支付经费无法到位，业务用房无从谈起，许多待遇无法落实。西湖和西洞庭管理区是在政法委上加挂的司法局的牌子，工作人员都是身兼数职，工作繁杂，任务较重，加上经费紧张，工作难度较大。
三、关于加强常德市基层司法所建设的几点思考
“基础不牢，地动山摇”。司法所是司法行政工作的基石，司法所的建设是当前加强基层基础工作的重中之重，要充分发挥司法所的职能作用，促进司法行政事业发展，我们认为应从解决以下五个方面的问题着手，实现司法所建设的规范化、标准化。
一是着力解决司法所副科级机构的问题。目前，全省湘西、湘潭、衡阳、长沙等地区司法所职级问题都已经明确为副科级单位或高配副科级，我市2014年2 月《常德市人民政府常务会议纪要》第12次会议纪要明确解决基层司法所副科级机构及司法所长职级待遇，但至今仍未实质性的进展。市局已向省、市编办进行汇报对接，并将积极跟进，司法所要比照派出所、基层法庭尽快解决副科职级，提升工作位置和政治待遇，增强岗位荣誉感和吸引力，方能引得进人、留得住人，更好的开展各项工作。
二是着力解决基础设施建设资金缺乏的问题。当前司法所的业务用房已无法满足工作需求，无法胜任工作需要。合乡并镇后，司法所普遍需要重建或改造，据初步估算，有100多个旧司法所要进行改造，每所需要资金约15万，有50多个司法所需要新建，每所资金约30-40万，初步概算约需资金3500万元。要解决资金问题，必须积极争取上级相关部门支持并出台文件，加大司法所硬件建设转移支付力度，完善以奖代投、各级配套等方式，将司法所建设纳入国家、省政法基础设施建设计划；同时，对被挤占和挪用的资产出台清理整顿的管理意见，对闲置资产出台处理办法，帮助盘活用好现有存量。
三是着力解决工作力量不足的问题。人员编制短缺已成为制约司法行政工作发展的“瓶颈”，加强队伍建设迫在眉睫。要积极争取上级相关部门和当地党委政府的重视与支持，加大司法所辅助人员政府购买服务力度，重点对乡镇“七站八所”退休人员和老村干部进行返聘，发挥好他们的人脉资源和经验优势，达到“一所三员”的标准。政府购买服务人员待遇适当提高标准，并随经济社会发展不断增长。
四是着力解决经费保障不力的问题。工作经费不足是制约司法所工作开展的一大难题，必须争取上级部门的重视与地方党委政府的支持，将司法所公用经费和业务经费足额纳入县级财政预算，经费的标准随经济的发展不断提高，创造相对宽松的办公条件，经费落实情况纳入考核内容。同时，力所能及的帮助基层司法所解决基础办公设备和执法设备经费，帮助山区乡镇司法所配备汽车、摩托车，确保日常办公需求。
五是着力解决市直五区机构缺失的问题。争取领导重视和支持，协调解决市直五区机构缺失问题，使常德市五个市直管理区（经开区、柳叶湖、桃花源、西湖、西洞庭）尽快建立独立的司法行政机构，“一套人马、两块牌子”的要进行分设，没有建立机构的要抓紧报批，管理体制不顺、人员编制不足的要着力解决，确保当地司法行政工作落地生根。(王英杰)
